Con la legge n.111 del 30 luglio 2007 (pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. 175 del 30 luglio 2007 - Suppl. Ordinario n.171), è stata defintivamente approvata la riforma dell’ordinamento giudiziario.
La legge chiude la lunga vicenda aperta con l’intervento sulla legge delega n.150 del 25 luglio 2005, modificando profondamente l’impianto della cosiddetta “riforma Castelli”, già sospesa attraverso l’approvazione di un precedente disegno di legge governativo (Legge n.269 del 24 ottobre 2006) concernente l’accesso e la carriera dei magistrati emanato dal precedente Governo.

Con l’obiettivo di ridisegnare in modo sistematico la normativa, la riforma interviene peraltro - in maniera significativa - anche sui decreti legislativi nel frattempo già entrati in vigore.
Questi - in rapidissima analisi - i punti qualificanti della riforma e alcune delle principali novità del sistema complessivamente ridisegnato.

Accesso in magistratura

Modificando il decreto legislativo 5 aprile 2006 n.160, la riforma ripristina – nella sostanza – la previgente procedura e il contenuto della prova d’accesso per concorso per prova scritta (consistente nello svolgimento di tre elaborati teorici, rispettivamente vertenti sul diritto civile, sul diritto penale e sul diritto amministrativo) e orale (su un lungo elenco di insegnamenti di diritto e procedura, con la novità rappresentata dagli elementi di informatica giuridica e di ordinamento giudiziario e dal colloquio su una lingua straniera, indicata dal candidato all'atto della domanda di partecipazione al concorso, a scelta fra inglese, spagnolo, francese e tedesco).

Più in generale, è l’accesso stesso alla carriera giudiziaria che esce profondamente rinnovato, configurandosi infatti una tipologia di accesso strutturata in gran parte sulla falsariga di un concorso di secondo grado.

Al concorso sono ammessi, tra gli altri, gli avvocati iscritti all’Albo, i magistrati onorari in funzione da almento sei anni consecutivi e mai incorsi in sanzioni disciplinari; i laureati in giurisprudenza che abbiano conseguito il dottorato di ricerca in materia giuridiche ovvero che abbiano ottenuto il diploma presso le cd. Scuole “Bassanini” (specializzazione professioni legali); scompare, invece, rispetto alla orinaria previsione del disegno di legge, la possibilità di accesso al concorso per i semplici licenziati in giurisprudenza che si fossero laureati con media di 28/30 e voto finale di laurea non inferiore a 107 centodecimi.

Allo scopo di disciplinare le operazioni di concorso – oramai da molti anni ostacolate dall’enorme concentrazione dei candidati nella capitale – la riforma prevede che il concorso possa svolgersi non solo in Roma ma anche in altre sedi stabilite nel decreto con il quale è bandito.

Disciplina della “carriera” e delle valutazioni di professionalità

Punto di partenza “ideologico” della riforma è la condivisione del giudizio di inadeguatezza del meccanismo di valutazione della professionalità anteriore alla legge 150/2005: sistema che ancorava la affermazione della professionalità del magistrato a presunzioni e solo in occasione dei passaggi di qualifica troppo distanziati o di incarichi specifici, senza così attuare un reale vaglio delle specifiche capacità, delle doti e delle attitudini richieste per l’esercizio delle diverse funzioni.

Al contempo, si reputa inattuabile il modello previsto dall’intervento legislativo del precedente Guardasigilli (cd. riforma “Castelli”), legato ad un complicato sistema di concorsi per esami e titoli, comportante il concretissimo rischio di distrazione del magistrato dai propri compiti istituzionali e di empasse sul piano della funzioanalità operativa.

La riforma “Mastella” si sforza dunque di individuare un meccanismo più moderno ed efficace di controllo di qualità del lavoro del magistrato.

In primo luogo, si stabilisce che tutti i magistrati siano sottoposti a valutazione di professionalità ogni quadriennio, a decorrere dalla data di nomina e fino al superamento della settima valutazione di professionalità.

Sul piano del contenuto della valutazione, la riforma stabilisce che l‘accertamento della professionalità del magistrato debba riguardare la capacità, la laboriosità, la diligenza e l'impegno, secondo parametri oggettivi indicati dal Consiglio superiore della magistratura e che in nessun caso possono attenere all'attività di interpretazione di norme di diritto, né quella di valutazione del fatto e delle prove.
In particolare:
1. quanto alla capacità, la riforma conferma che una particolare attenzione sarà dedicata non solo – ed ovviamente - alla preparazione giuridica teorica del magistrato, ma anche al suo metodo di analisi delle questioni, di argomentazione, di valutazione delle prove, di conduzione dell'udienza (se giudicante) ovvero di padronanza delle tecniche d'indagine (se inquirente), nonché di “gestione” dei collaboratori ed ausiliari;
2. quanto alla laboriosità, essa andrà valutata con riferimento al numero e alla qualità degli affari trattati, attraverso le più nuove e sperimentate tecniche di analisi dei “flussi” di lavoro, parametrate ovviamente al tipo di ufficio e alla sua condizione organizzativa e strutturale;
3. quanto alla diligenza, essa si sostanzia secondo la riforma nella assiduità e puntualità osservata dal magstrato nella presenza in ufficio, nelle udienze e nei giorni stabiliti, nel rispetto dei termini per l'emissione, la redazione, il deposito di provvedimenti o comunque per il compimento di attività giudiziarie;
4. quanto infine all'impegno, è riferito alla disponibilità manifestata dal magistrato per sostituzioni, applicazioni e supplenze necessarie al funzionamento dell'ufficio, nella frequenza dei corsi di aggiornamento organizzati dalla scuola superiore della magistratura, nella collaborazione alla soluzione dei problemi di tipo organizzativo e giuridico, nella capacità di individuare soluzioni e prassi che consentano una maggiore efficienza del servizio giustizia.

Si confermano gli interventi previsti in caso di riscontrata inadeguatezza professionale del magistrato valutato, modulati in modo differenziato (nuova valutazione dopo un anno in caso di giudizio “non positivo”, dopo un biennio in caso di giudizio “negativo”), con ripercussioni sulla progressione economica e nei casi più gravi (doppio giudizio “negativo”) sino alla destituzione; analoga previsione è contenuta in caso di revoca dei dirigenti che si rilevino inadeguati.

IL CSM è chiamato a definire gli standards per le valutazioni (per esempio, esame “a campione” delle sentenze e/o dei verbali d’udienza, esame dei rapporti dei capi dell’ufficio), così come sarà lo stesso CSM – in ossequio alle prerogative assegnategli dalla Costituzione – a procedere alla valutazione di professionalità sulla base del parere espresso dal consiglio giudiziario e della relativa documentazione, nonché sulla base dei risultati delle ispezioni ordinarie, e comunque potendo assumere ulteriori elementi di conoscenza.

Le modifiche sulla valutazione della professionalità si intrecciano indissolubilmente con quelle relative alla carriera.

In primo luogo, la riforma stabilisce che al termine del tirocinio i magistrati ordinari non possono essere destinati a svolgere le funzioni requirenti, giudicanti monocratiche penali o di giudice per le indagini preliminari o di giudice dell'udienza preliminare, anteriormente al conseguimento della prima valutazione di professionalità, e cioè dunque anteriormente alla maturazione del primo quadriennio.

La progressione economica viene sganciata dall’anzianità e dalle funzioni, per essere collegata esclusivamente al superamento delle valutazioni di professionalità: ciò anche allo scopo di incentivare la permanenza di magistrati esperti e specializzati nelle funzioni di primo grado.

L’anzianità di servizio viene trasformata da criterio di valutazione - quale è ancora oggi – a mero criterio di legittimazione per concorrere agli incarichi.

Infatti il conferimento delle funzioni di legittimità è ancorato - secondo il disegno di legge - non al numero di anni di anzianità, bensì alla accertata sussistenza di specifiche attitudini.

Notevoli modifiche si annuciano per quanto riguarda il conferimento degli incarichi direttivi e semidirettivi.

L’introduzione del principio di temporaneità di tutte le funzioni direttive e semidirettive comporta come corollario un sistema di conferimento degli incarichi basato su concorsi finalizzati ad assicurare che la scelta cada su candidati individuati solo per le loro capacità.

In definitiva, dunque, gli incarichi saranno d’ora in avanti conferiti per la durata di quattro anni, con possibilità di riattribuzione per una sola volta presso la medesima sede, ma sempre previo concorso; per accedere alla dirigenza e alla semidirigenza occorrerà superare un concorso per titoli, dopo aver conseguito la valutazione di professionalità richiesta. Inoltre, la riforma stabilisce che gli incarichi semidirettivi e direttivi possano essere conferiti esclusivamente ai magistrati che,al momento della data della vacanza del posto messo a concorso, assicurano almeno quattro anni di servizio prima della data di collocamento a riposo prevista dall'art. 16 comma 1 bis del d. lgs. n. 503 del 1992 (cioè 75 anni) ed hanno esercitato la relativa facoltà: detto limite è dunque costituito dal compimento del settantunesimo anno di età dalla data della vacanza del posto, il cui superamento impedisce il conferimento dell'incarico ma non la riconferma dell'incarico svolto, ammessa come detto per una sola volta.

Alla scadenza del termine di quattro (otto anni, nel caso di conferma), il magistrato che ha esercitato funzioni direttive, in assenza di domanda per il conferimento di altra funzione ovvero in ipotesi di reiezione della stessa, è assegnato alle funzioni non direttive o semidirettive nel medesimo ufficio, anche in soprannumero, da riassorbire con la prima vacanza.

All'atto della presa di possesso del nuovo titolare della funzione direttiva, il magistrato che ha esercitato la relativa funzione, se ancora in servizio presso il medesimo ufficio, resta comunque provvisoriamente assegnato allo stesso, nelle more delle determinazioni del Consiglio superiore della magistratura, con funzioni né direttive né semidirettive.

Stessa previsione tranchant per il magistrato che ha esercitato funzioni semidirettive: al momento della scadenza del secondo quadriennio, anche se il Consiglio superiore della magistratura non ha ancora deciso in ordine ad una sua eventuale domanda di assegnazione ad altre funzioni o ad altro ufficio, o in caso di mancata presentazione della domanda stessa, torna a svolgere le funzioni esercitate prima del conferimento delle funzioni semidirettive, anche in soprannumero, da riassorbire con la prima vacanza, nello stesso ufficio o, a domanda, in quello in cui prestava precedentemente servizio.

Le disposizioni relative alla temporaneità degli incarichi direttivi e semidirettivi si applicano a decorrere dal 180° giorno successivo all'entrata in vigore della legge (avvenuta il 31 luglio 2007, ossia il giorno successivo a quello della sua pubblicazione sulla G.U. ex art. 8).

Pertanto, fino alla scadenza di detto termine, i magistrati attualmente svolgenti funzioni direttivi e semidirettive mantengono il loro incarico.

Decorso tale periodo, coloro che hanno superato il termine massimo di durata dell'incarico direttivo o semidirettivo (cioè otto anni) senza aver ottenuto altro incarico o funzione, decadono dall'incarico e restano assegnati allo stesso ufficio con funzioni né direttive né semidirettive, anche in soprannumero con assorbimento alle successive vacanze; negli altri casi, le nuove regole si applicano alla scadenza del primo periodo successivo alla data in entrata in vigore della legge.

Tale previsione transistoria molto rigida (nel disegno di legge era stata contemplata una modulazione più graduale delle decadenze, ma nella stesura finale approvata la disposizione è stata soppressa) costituisce motivo di preoccupazione per la concreta funzionalità del sistema, in ragione del sovraccarico (sino alla paralisi) di lavoro che il CSM si troverà ad affrontare: dai primi rilievi statistici, infatti, ammontano a diverse centinaia le cariche coinvolte nella decadenza automatica prevista dalla normativa.

Sul punto di più acceso scontro “politico” – relativo alla questione della separazione delle carriere o delle funzioni, o per meglio dire alla questione del passaggio dalla requirente alla giudicante e viceversa, – la legge interviene eliminando l’obbligatorietà della scelta tra funzioni giudicanti e requirenti sin dal momento iniziale della domanda di concorso e conservando dunque l’attuale possibilità di transitare da funzioni requirenti a quelle giudicanti e viceversa.

Tuttavia, il cambio di funzioni sarà d’ora in poi consentito solo a seguito della frequenza di un corso di qualificazione professionale, sarà subordinato allo svolgimento delle medesime funzioni per almeno cinque anni ed a un giudizio di idoneità specifica (per il quale è possibile acquisire il parere del presidente del Consiglio dell’Ordine degli avvocati).
Ma soprattutto, il passaggio diventa precluso:
1. in una sede compresa nella medesima regione (ancorché di diverso distretto di corte d’appello);
2. nel capoluogo del diverso distretto determinato ai sensi dell’articolo 11 del codice di procedura penale;
3. comunque per un numero di volte superiore a quattro nel corso dell’intera attività di servizio.
Fa eccezione a questo duplice sbarramento geografico e temporale il solo caso in cui si transiti da funzioni penali a funzioni civili e viceversa: in questa ipotesi, la riforma prevede l’unico (minore) vincolo territoriale del cambiamento di circondario e di provincia.

La Scuola Superiore della Magistratura

Il decreto legislativo 30 gennaio 2006, n. 26 – attuativo della riforma “Castelli” - ha istituito una struttura stabile incaricata di occuparsi in maniera continuativa delle esigenze formative e di aggiornamento per il personale di magistratura.
La riforma “Mastella” si inserisce sul solco tracciato dal predecessore, attribuendo alla scuola della magistratura compiti rilevanti, tra i quali quello di provvedere:
1. alla formazione e all'aggiornamento professionale dei magistrati ordinari;
2. all'organizzazione di seminari di aggiornamento professionale e di formazione dei magistrati e, nei casi previsti dalla lettera n), di altri operatori della giustizia;
3. alla formazione iniziale e permanente della magistratura onoraria;
4. alla formazione dei magistrati titolari di funzioni direttive e semidirettive negli uffici giudiziari;
5. alla formazione dei “fortmaori”, ossia magistrati incaricati di compiti di formazione;
6. alla attività di formazione decentrata;
7. alla collaborazione alle attività connesse con lo svolgimento del tirocinio dei magistrati ordinari nell'ambito delle direttive formulate dal Consiglio superiore e tenendo conto delle proposte dei consigli giudiziari.
Il testo defnitivamente approvato conferma la previsione di una una ubicazione fisica decentrata della scuola, in tre sedi la cui concreta individuazione (che però sembra già certa nelle città di Bergamo, Firenze e Benevento) è rimessa ad un successivo decreto; dalla stesura finale del testo sembra di capire che ciascuna delle tre sedi sarà destinata a svolgere e replicare tutte le funzioni previste, non essendo contemplata una ripartizione per materia o per tipologia di corsi, ma semplicemente una suddivisione territoriale.

Rispetto al disegno di legge, cambiano leggermente – ma in maniera percentualmente significativa – i critieri di designazione dei compomenti del Consiglio Direttivo della Scuola, nominati dal Consiglio superiore in ragione di sei (il disegno di legge ne prevedeva cinque) magistrati e di un professore universitario e dal Ministro della giustizia in ragione di un (il disegno di legge ne prevedeva due) magistrato, due professori universitari e due avvocati.

Autogoverno della magistratura

A sopresa, cancellando l’originaria previsione del disegno di legge, il testo definitivamente approvato accantona il ritorno del Consiglio Superiore della Magistratura alla sua antica composizione di trenta componenti eletti (venti togati e dieci laici, secondo le proporzioni esistenti anteriormente alla data di entrata in vigore della legge 28 marzo 2002).

L’esigenza di procedere all’aumento del numero dei componenti traeva origine anche dalla constatata disfunzionalità delle modalità con le quali era stata determinata la composizione della sezione disciplinare con particolare riguardo all’individuazione dei membri supplenti a seguito del meccanismo delle incompatibilità; inoltre, nella scelta del ritorno al numero originario, si erano tenute in considerazione le nuove attribuzioni che dovrà espletare il CSM in relazione alle valutazioni di professionalità quadriennali: la soppressione della disposizione accentua dunque tutte le perplessità circa le concrete possibilità di funzionamento di un Consiglio che continua nella sua struttura “dimagrita”, a fronte di incombenze istituzionali accresciute nel numero e nell’urgenza.

Pietro Molino, Giudice per le Indagini Preliminari presso il Tribunale di Grosseto
Tratto da Quotidiano Giuridico Ipsoa 2007